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未來中國征信: 三大數據體系

發布時間:2016-4-22 18:25:54    點擊:804次

征信體系建設改善了我國社會與經濟的發展環境,為經濟發展提供了必要的保障,為社會主義市場經濟的運行建立了新規則。征信體系建設是我國社會與經濟發展的必然要求,是我國市場經濟的最新組成部分,是我國創新社會管理的重要內容之一。

一、我國未來三大征信體系

所謂征信體系,主要是指在相關牽頭部門的推動和組織下,按照一定的數據采集標準,對信用主體的信用信息進行采集、加工、核實和更新,以實現信用信息在體系內互聯互通的一種信用管理運行機制。中國的征信體系建設歷經十幾年的探索,已經初見成效,在政府部門、行業組織和地方政府層面均以不同形式建設著、存在著,發揮著不同程度的作用。在不遠的將來,我國征信將形成三大數據體系:金融征信體系、行政管理征信體系和商業征信體系。

(一)金融征信體系

金融征信體系是以金融業主管部門為主導進行建設,以金融機構為主要用戶,以授信申請人為主要征信對象,以信用信息在金融業內互通互聯、共同防范信用交易風險為主要目的金融業征信系統及信用管理運行機制的總稱。

我國金融征信體系有兩個基本特點:行業征信,準公共征信。我國金融征信體系主要采集的是金融機構傳遞的信用信息,主要的服務對象也是金融機構。這樣的情況就是行業征信,即征信是在行業內部進行的,征信的結果也主要是為本行業服務。作為一個行業信用體系,金融征信體系首先要在金融業內進行信息的共享,其次才是有選擇地以有償或者無償的方式對外公開一些數據與信息,而公開這些信息的前提是不影響金融行業的安全。目前,我國金融體系主要以銀行業為主導,而銀行業主要以國有控股為主導。整個金融征信涉及銀行、證券、保險、信托等,表現出多層次與多元化的復雜性,集國有經濟與市場化之大全,使得金融征信體系具有了準公共征信的特點,一方面要秉承銀行為廣大社會公眾服務的公共性,保護投資者的利益,保護國家金融安全;另一方面也要考慮到股東的利益以及信用信息的市場需求與價值。

金融征信中心是這個體系的核心,是信用信息采集、加工、傳播的專業機構,主要以金融機構為采集對象,獲取企業和個人的正面與負面授信信息,用于金融機構的授信信用風險管理,并在金融體系內信息共享,以降低交易風險,促進金融業的健康發展,保障金融安全。

目前我國金融征信體系初具規模,尚待完善。中國人民銀行征信中心是我國金融征信體系的數據核心。中國人民銀行征信中心設立的目的之一是建設、運行和管理全國統一的企業和個人信用信息基礎數據庫和動產融資登記系統,但目前實際上只是以金融信貸的信用信息為主,未來應擴展到證券、保險、信托等各種金融信用交易信息,甚至還應包括金融機構與上市公司高管人員的個人信用信息、上市公司信息披露與誠信監管信息、企業與個人騙保詐保等信用信息。

(二)行政管理征信體系

行政管理征信體系是以政府及其主要職能部門為主導進行建設,以政府及其各職能部門為主要用戶,以企業和個人為征信對象,以信用信息在政府及其各部門間互通互聯、實現統一的信用懲戒與預警監管為主要目的的政府行政管理征信系統及運行機制的總稱。

行政管理征信體系的最大特點是公共性,為政府綜合信用監管服務。行政管理征信體系事實上是以電子政務為基礎,以信用信息整合為切入點,實現政府及其職能部門之間信用信息共享,形成反映企業和個人綜合信用狀況的基礎數據,實現綜合的、有針對性的、預先的監督與管理,以促進社會成員遵紀守法、誠信經營。

行政管理征信體系中的信用信息系統建設,是政府的內部工作,只要符合有關行政管理規定即可,只為政府服務,不需市場化,也不參與市場。該征信體系主要用于政府部門對市場的監管與預警,其中有些數據只能在政府內部共享,不能被服務中介所利用。而有一些基礎數據或者具有結論性的數據可以對外公布,主要是對失信者實行懲戒的,比如信用公示、警告、行政處罰、取消市場準入資格等,應建立由政府部門、授信管理機構、公共服務機構共同參加的聯控聯防機制。

(三)商業征信體系

商業征信體系是以行業協會組織及其會員為主導進行建設,以政府、企業、個人為主要用戶,以企業和個人為征信對象,以信用信息在組織內部及相應市場范圍內互聯互通、共同防范信用交易與管理風險為主要目的的商業征信系統及信用管理運行機制的總稱。

我國商業征信體系的建設和發展將取決于我國經濟體制改革與深化的發展程度,即取決于市場化水平,具體地將取決于三大因素:一是授信機構是否真正承擔風險、享受收益。這是我國商業征信體系生存的前提。在成熟的市場經濟中,授信機構必須是獨立的經濟主體,必須按市場規則運作,獨立承擔風險并獲取收益。二是受信人守信有益、失信受罰。這是我國商業征信體系發展的保障。只有這樣才能做到賞罰分明,堅持正確的價值導向,保證市場交易與社會管理進入到一個良性循環。三是中介機構以信息商品與服務為業務能維持經營,其收益的大小取決于信用交易商品提供與服務需求的活躍程度。這是我國商業征信體系茁壯成長的條件。

金融征信體系、行政管理征信體系和商業征信體系這三大數據體系在征信體系中應呈現“三足鼎立”的局面。這三大體系之間不是競爭關系,而是相互補充的,每個體系都有自己的側重點,目的都是為整個社會服務,都是征信體系不可或缺的重要組成部分。

事實上,金融征信體系、行政管理征信體系是整個征信體系的基礎供應商。在它們周圍將會存在并逐漸發展出一批專業的、有一定規模的征信中介機構。這些機構以金融征信和行政管理征信開放的信息為基礎,進行綜合或深加工,制作出滿足終端市場需求的專項征信產品和綜合征信產品。

二、正確認識政府在征信體系建設中的功能與作用

政府在征信體系建設中應發揮積極的啟動作用。目前有一個非常不科學的觀點就是“市場萬能論”,仿佛不管遇到什么問題,只要政府退出,把問題交給市場,任何問題就會迎刃而解。實際上西方成熟的市場經濟理論與社會實踐以及我國社會主義市場經濟建設成就早已證明,市場并不萬能,政府的作用不能替代或忽略。征信問題也是如此。

(一)信用文化與政府的導向

征信數據庫的建設要以文化為支撐,并滿足我國的國情。目前我國已經開始形成行業性和區域性兩大信用信息體系互相補充的格局,同時也存在信息相互封閉、交流不暢的實際問題。目前大部分部委都在建設自己的數據庫,但是由于目前缺少相關的法律以及由于部門利益的存在,這些數據庫并沒有相互連接起來,其數據也不對外公布。目前各部委中比較有影響力的數據庫有中央銀行貸款登記結算系統、商務部建立的外貿企業數據庫、工商總局建立的企業注冊信息數據庫等。這些數據庫的完善必須以信用文化為基礎,滿足我國的基本國情。

(二)征信體系建設基本目的與政府需求

政府為什么要搞征信建設?征信建設怎么搞?是不是各職能委辦都要搞信用數據庫?如果都搞,是不是就是重復建設?……回答這些問題,要從我國征信體系建設的基本目的與政府的現實需求談起。

征信體系建設從根本上講是適應我國現階段市場經濟建設與發展需要的,是整頓市場秩序、改善社會信用環境、保障信用交易健康發展、建設信用經濟的根本舉措。健全有效的征信體系可以促進一個國家或地區的市場經濟交易方式與手段走向成熟,擴大并創造市場需求,促進市場繁榮,保持經濟持續增長,是市場經濟健康有序發展的制度性安排。完善的征信體系將為改革開放的中國增強國際經濟競爭力提供有力的制度保障。

從國外的情況以及我國征信建設的社會實踐來看,有兩個具體的階段性答案可供選擇:一是為政府管理服務,二是為市場交易服務。經濟學關于市場失靈的理論解釋了政府管理的必要性。我國市場經濟發展到現在,市場失靈現象時有顯現,市場還不能自發形成市場交易的管理制度。

市場失靈的經濟環境下,公共產品不能自發、有效提供。長期來看,建立征信體系就是為未來市場經濟提供一個公共產品。不過短期來看,解決市場失靈問題就必須先解決政府監管問題,把征信數據庫作為監管的平臺。當然,成熟的市場經濟應該同時具有公共產品和私人產品,即使是將來信用信息作為私人產品由私有部門生產制作,政府仍然可以提供公共產品。

我國征信體系建設從本質上來說,應該是社會管理制度建設的發展與完善,是在新的市場經濟條件下,政府對社會信用環境、社會信用秩序等新型社會性問題管理水平的改善與提高。我國社會信用問題是在市場化程度加深、相關法制管理空白、行政監管缺乏的情況下充分暴露的,我們要解決的問題就是在市場逐漸發展的情況下,建設配套的信用管理法律和具體的行政監管手段,而這一切決定了我國征信體系建設首先要解決政府管理問題。所以現階段我國征信建設的首要目的是為政府管理服務。

所以現階段我國征信市場建設離為我國市場交易服務還有一定距離。一方面是因為市場交易需求動力不足,另一方面是因為政府監管需求強烈。

值得注意的是,目前對我國征信體系的認識與理解還存在很大差異,現在很多人把征信建設歸結為建設一個數據庫、一個信息平臺,或者是歸集一個黑名單。這種理解是有一定局限性的,我們應該認識到征信體系建設是我國深化市場經濟建設過程中完善社會管理制度的一個重要工作,是在構建一種新型的社會運行規則。

(三)轉軌經濟與政府職能轉變

現階段,我國正處于轉軌經濟環境中,政府正在從計劃經濟體制下的職能定位向市場經濟體制下的職能定位轉變,扮演的角色也發生了很大變化,很多職能都在發生調整。

在經濟轉軌與政府職能轉變的過程中,各職能部門都在建立自己的信用信息數據庫,有不少人提出了“重復建設”的問題。我認為這個問題的提出本身就帶有明顯的計劃經濟色彩。所謂“重復建設”,其實是一個計劃經濟概念,而各職能部門的信用信息數據庫建設都是以市場為導向的,政府職能調整的導向都是市場和社會的需要,都是為社會服務的。在這個過程中,信用問題成為社會性問題,信用管理自然成為了國家各職能部委管理職能的一個重要組成部分,只是各個職能部門管理的側重點不同。信用管理的基本前提就是擁有信用信息,從這個角度說,目前各職能委辦著手建立為自己管理服務的信用信息數據庫是合理的,無所謂“重復建設”。這個問題不是一個需要討論是與否的問題,我個人認為各信用信息數據庫應加快建立,因為這直接決定了政府各職能部門在現階段管理能否迅速到位。信用管理的最大特點就是突出的數據化、電子化、系統化、信息化。從某種程度上講,以加強信用管理為契機,提高政府的現代化管理水平,是有社會現實意義的。

隨著市場經濟的不斷發展,政府職能會不斷隨著市場經濟發展的需要而不斷轉變和重新定位。也許有些政府職能部門的信用管理會在市場要求下不斷強化,有的則會不斷弱化,這其實也是一個優勝劣汰的過程。換句話說,有些政府部門的信用管理職能及其擁有的信用信息不再被需要,退出這個領域是理所當然的,屆時信用信息將相對有限地集中于幾個相關的政府重要管理部門。但是究竟集中于哪幾個部門,不是靠政府計劃的,而是市場與社會選擇的結果。這是一個必然的過程,不能用所謂的“重復建設”概念來簡單歸置和理解。現在有人提出的“不要重復建設,計劃指定幾個相關部門統一建設”,未必是將來市場和社會的選擇。這種做法的后果可能比所謂的“重復建設”的后果更可怕,資源浪費更嚴重,效率更低下。

當轉軌經濟基本完成,市場經濟基本成熟的時候,政府職能將進行變革性調整與重新定位,而部分職能會更加相對弱化,其中政府各相關部門信用管理職能的調整和轉變可能會尤為突出。屆時曾經擁有大量信用信息的重要政府職能管理部門或是深化本部門的信用管理職能,或是逐漸退出信用管理領域。與此同時,市場化運作的社會中介機構會迅速發展,逐漸接替原來由政府發揮的信用管理職能,從而為信用管理行業導入競爭機制。市場化中介機構的信用管理職能更加全面,涉及的領域更廣,運作的效率也更高。屆時完善的市場化競爭機制還會進一步引導政府信用管理職能向社會中介機構轉移。

(四)征信建設中的因地制宜和區域協調作用

在國家層面上,征信體系建設的總體方案遲遲未推出,各地根據經濟與社會發展的需要先行開展信用體系建設是必要且合理的。征信體系建設是個龐大的社會工程,由于各地區、各行業發展不平衡,統一框架模式在中國很難開展。征信體系建設應充分考慮到各地區之間經濟發展不平衡、信用基礎狀況不盡相同的實際情況,應注重統籌協調,不能以統一模式一步到位。因此,只有在地方先行建設區域性征信體系,才能為今后進一步建設全國性征信體系提供實踐依據。目前個人征信建設應該首先從大城市起步,中小城市和欠發達地區不急于推展;企業征信建設應以中小企業為主,大企業則選擇財務相對較透明的。

我國征信體系的建設要想有效率就必須由政府推動,全國統籌規劃,同時要堅持實事求的原則,允許部分地區、部分領域先走一步。我國各地區經濟發展水平及民風民俗差別較大,因此治理和整頓市場經濟秩序、發展信用交易、加強信用管理必須照顧到各地區的不同發展情況,不能“一刀切”。條件好的地區與領域可先做,帶動其他地區慢慢跟上。但各地區不能各自為政,須在國家統一規劃、統一部署下,在法律法規的指導下開展建設。

(五)保護公共利益與發展現代征信服務業

在我國征信體系建設的全過程中,特別是建設過程后期,政府作用的重心要放到保護企業和個人利益不受侵犯和保護隱私權上,同時要發展現代信用服務業。

保護公共利益主要是保護我國的國家信息安全,保護我國征信企業健康發展,保護我國公民的個人信息和隱私安全等。保護國家信息安全,要增強國家信息安全保障能力,建設和完善信息安全監控體系,掌握核心信息安全技術,完善信息安全的基礎支撐和法律保障等。保護我國征信企業健康發展,要給企業營造良好的市場環境,為企業提供優質高效的服務環境、規范的法律環境、平等的競爭環境,還要合理抵御國外企業對我國征信企業的沖擊。

發展現代征信服務業主要是推動我國征信服務業市場化發展,鼓勵競爭,積極培育征信企業和征信產品,并適度對外開放。我國信用交易發展很快,企業和個人的信用信息正在隨著信用交易在社會中傳遞與散播,發展健全、規范的現代征信服務業有利于合理、規范地加工與報告企業和個人的信用信息,有利于保護合理、適度的信用交易,有利于促進消費與投資的健康發展,穩定與繁榮市場經濟。

在征信市場國際化和競爭激烈化的趨勢下,政府將面臨的一項重要課題是妥善解決保護國家信息安全、抵御外國征信企業對我國征信行業沖擊和征信國際化背景下我國征信領域必須對外開放的矛盾。要積極通過競爭來培育我國征信企業發展壯大,以此使本國征信企業能夠抵御外國企業的沖擊,同時要穩妥地根據我國加入世貿組織的承諾,根據信用信息采集、加工、使用等環節的不同特點,有重點、有步驟地推進對外開放。對信用信息基礎數據領域的經營開放應加以一定限制。征信產品設計、評級評分模型開發等信用信息加工領域,可適時對外開放,形成有效競爭的格局,促進服務水平的提高,幫助我國征信企業的技術進步。

三、我國征信體系建設模式:公共征信與市場征信并進

綜觀改革開放30多年的歷史,我國幾乎所有的改革都是在當時歷史潮流的決定下、在綜合考慮各方面因素后,由政府積極推動的。在這個過程中,往往是最容易成功的、最不浪費社會資源的、最集合大眾利益的改革模式被大家認可。因此,對于征信體系建設這一全新的改革而言,也只能走這條路,即在起步階段必須要以政府推動進行公共征信,同時政府以足夠的發展空間和扶持政策鼓勵市場征信。未來在征信業本身已有較大發展、征信市場供給與需求完全市場化時,政府可以逐漸淡出。

任何經濟體制和制度的選擇都要順應歷史潮流,要符合所在國家的具體國情。因此征信體系的建設不僅是征信數據庫公營與私營層面上的問題,而且是應上升到與國家經濟模式和狀態相適應的層面上的問題。如果僅僅要求征信體系市場化、政府行政征信信用信息共享和開放,而沒有考慮我國的宏觀環境與社會管理狀況,那就僅僅是一個純理論化的問題。征信模式的選擇應該是由我國現階段客觀的經濟模式和市場經濟發展狀態所決定的,而不是照搬某個國家或地區的發展模式所能完成的。

我國已走向市場經濟,社會各界與各經濟利益主體正逐漸走向成熟,社會信用關系與其帶來的利益正在調整與平衡,新的信用文化正在形成。制度層面的信用建設說到底是信用行業的建設與發展問題。既然我國信用管理行業已應運而生,說明市場對其產生了需求,這種市場需求會引導供給,并且影響和決定供給。我國信用管理行業既然已經是市場運行的組成部分,那么該行業的發展以及信用體系建設的模式與路徑就只能由市場決定,別無選擇。

我國征信體系的建設要想有活力就必須堅持平等原則,允許公共征信與市場征信并存、并進,在法治環境中公平競爭,在相關制度下合理運行,不允許有任何超越制度的群體和行為存在。平等、競爭是市場經濟運行的基本規則之一。征信體系建設必須給征信體系的參與者以平等的地位和在競爭中發展的機遇;最大限度地提高信用產品與服務供給的充足度,反對任何形式的壟斷,防止變相市場分割,減少直接或間接的行政干預,維護制度的權威和尊嚴,強化制度本身的約束力,提高各經濟主體在制度框架內的自主性和自覺性。

四、信用信息整合方式:數據庫與平臺

怎樣對信用信息資源進行整合?這是一個復雜而重要的問題。社會上一直存在著一些困惑和爭論,即要不要由某一個政府職能部門出面在全國搞統一的大型信用數據庫,信用信息的整合究竟應該自上而下還是自下而上,整合方式是國家強制還是自愿聯合。

征信數據庫并不是規模越大、數據越多越好。信息是有自己的特點的。

征信信用信息有四個特點。

一是專屬性。由于信用自身的特點,目前信用信息分散在很多部門,商務部、海關、稅務、工商局等都集中了一部分信用相關信息。這些信用信息都從不同側面反映了信用主體的一些專屬情況,所以都有征集與管理的必要。在一定程度上這些專屬信用信息就能夠滿足專屬職能部門對信用主體管理的需要,沒有必要把這些信息用物理的方式集合起來。如果要把這些龐大、分散、有特點的信息在短時間內集合到一個指定的大型數據庫里,在集合的過程中很容易出現信用信息失效、丟失、遺漏、匹配錯誤等各種問題。

二是可復制性。信息可以跨越空間和時間進行傳遞,以低成本進行復制。因此,針對當前各部門已存在的、有需求的信息共享即可,即復制和傳遞信用信息,而沒有必要建一個物理上的超大型統一數據庫。

三是不對稱和不完全性。信息不可能完整刻畫目標對象的全部情況,信息的作用恰恰是要盡可能地減輕信息不完全性的影響。因此,從理論上看,無論是多么完整的、大型的信用數據庫都不可能完全解決信用信息不對稱、不完全的問題。信用數據庫規模過大、信息項分類龐雜反而會降低信息的傳遞速度,影響信息價值。

四是有序管理性。信息浩如煙海,雜亂無章,需要將信息按一定目的集中起來,為管理服務。沒有目的的集中、沒有管理與應用,信息集中再多也沒用。信用信息管理好才是信息,管理不好就是垃圾。

我個人的看法是,目前政府行政征信管理最主要的問題是互聯互通,因此有必要建立國家級和省部級交換平臺,并出臺國家級和省部級征信交換平臺管理條例及相關文件,有計劃、有步驟、強制性地要求各個職能委辦與地方政府的征信數據在平臺上進行交換,實現以征信信息為基礎的失信懲戒、守信獎勵的具體管理,以此具體引導社會公眾提高信用意識,注意自己的信用行為,最終改善社會信用環境。

五、政府信用信息開放:分類與有序

目前征信領域最容易被大家提及的、關鍵詞出現頻率最高的就是“開放”,主要是指政府信用信息開放,似乎“開放”是必須的、全部的、迫在眉睫的。其實這個問題涉及好幾個層面,不能一概而論。總體上說,我認為政府信用信息開放應該是在市場成熟的情況下、在政府信用信息合理分類并實現分類管理的基礎上,有條件地、有序地開放。關于政府信用信息合理分類及管理問題,遼寧省發展和改革委員會已委托我開展專項課題研究,已有部分成果,將另文討論。

在此簡單介紹三種基本情況:

關于政府擁有的基礎信用信息。我認為這類信息的“開放”問題不存在,無需討論。因為政府職能部門擁有的信用信息多數是由監管職能產生的,是自然形成的,主要服務于監管,無需向市場開放,也不是一個要在全社會范圍內討論的社會性問題,而是政府內部的事情。

至于各政府職能部門之間信用信息的交換與共享問題,是在政府管理體系內部信息互連互通的問題,也是一個政府內部管理問題,不涉及社會征信建設。目前我國政府的信用信息絕大多數還屬于基礎信用信息,暫時沒有必要向社會開放,不應把這個問題社會化。

關于政府加工整理的信用信息。這類信息的“開放”問題我認為有必要討論。這類信息可以有針對性地向具體的社會需求方開放。當然“開放”是要在哪些信息可被公開已界定的前提下,在公開方式、公開范圍、公開渠道已具體化的條件下。如果這些問題都沒有被界定和具體化,那么公開將帶來惡果。

從理論上說,由于信用信息具有人工性,即信息是客觀存在的但人要主觀的感知;由于信用信息具有有序性,即信息本身是雜亂無章的,要按照人的主觀目的去采集和整理出來,所以政府職能部門在監管過程中必然要對信用信息進行加工整理,要付出超過監管職能需求的信用信息加工勞動,相關部門及其工作人員由此會付出超額勞動,產生成本,也會產生系列信用信息深加工產品,這是政府信用管理工作的附加值,而這正是社會所需要的,會滿足來自于社會的某一種具體需求。在這種情況下,這類信用信息深加工產品就應該開放,可以有償轉讓以實現其附加值,使得政府相關職能部門的成本和收益平衡。

現階段我國還尚未具備信用信息大量開放的條件,因為法律條件和社會環境還都不允許。信用信息的開放應該是循序漸進的、有秩序的,應該以不被濫用并且穩定發展為基本前提。

關于其他部門的信用信息。這里的“其他部門”主要指非政府職能部門,即公益事業部門、行政單位、事業單位、社會團體等。這些部門的信用信息開放問題很明確,完全由市場決定,無所謂開放或不開放。在市場有需求的情況下,這些部門可以自主決定是否開放各自的信用信息,是否采取有償方式出售信用信息;在沒有需求的情況下,這些部門的信用信息即使是無償的,也不會有人要。實際上,這類信息的“開放”問題應交給市場,以需求為導向,由市場運行做出選擇,同時法律上應鼓勵把這些部門的信用信息開放且有償開放。

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